辽宁省葫芦岛市中级人民法院行政判决书

（2012）葫行初字第00005号

 

原告葫芦岛市龙港区北港街道稻池村民委员会，住所葫芦岛市龙港区北港街道稻池村

负责人：李崇艳，该村委会主任

委托代理人：李维，系北京市安博官方网站-安博(中国)律师。

委托代理人：鄂立俭，男，汉族，住葫芦岛市龙港区

被告葫芦岛龙港区人民政府，住所葫芦岛市龙港区锦葫路76号

法定代表人：闫庆礼，该区政府区长。

委托代理人马茂胜，该区政府常务副区长。

委托代理人毕雪，男，葫芦岛市国土资源局龙港分局副局长。

原告葫芦岛市龙港区北港街道稻池村村民委员会不服被告葫芦岛市龙港区人民政府土地权属处理决定一案，于2012年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2012年3月21日受理后，依法组成合议庭，于2012年5月29日公开开庭审理了本案。原告稻池村村民委员会负责人李崇艳及其委托代理人李维、鄂立即俭，被告葫芦岛市龙港区人民政府的委托代理人马茂胜、毕雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2012年1月6日作出《葫芦岛市龙港区人民政府对1991年龙港区土地利用现状图中位于北港街道稻池村东侧5723.89亩滩涂权属的处理决定》的主要内容是：稻池村村民为5723.89亩滩涂多次上访，要求对该滩涂确权。市政府责成土地部门进行确权。区土地分局通过调查，查阅大量资料和原始档案，10余次现场勘察，形成了确权意见，上报区政府。区政府经研究形成最终确权决定：1991年龙港区土地利用现状图中位于北港街道稻池村东侧5723.89亩滩涂，位于海岸向海一侧，属于海域或滩涂，依法权属为国家所有。理由如下：一、法律依据包括：1、宪法第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。2、依据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让海域；第三十二条规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。3、依据（1988）国土法字第144号《国家土地管理局国家海洋局关于加强滩涂资源管理工作的通知》规定，滩涂是海岸的重要组成部分，卖掉一块滩涂，就将丧失从这里出海的权利。这是涉及国家主权的根本问题。因此，海滩、滩涂等不仅不能外国人，国有滩涂也不能划归个人和集体所有，必须为国家所有。4、依据辽国土资发（2000）3号《关于加强滩涂资源利用和保护工作的通知》规定“虽然土地利用现状调查时对滩涂的范围进行过调查，但当时并未明确滩涂的所有权和使用权，以至滩涂权属纠纷时有发生，各级土地行政主管部门进一步明晰滩涂权属，维护滩涂的公有制，确保国家和农民集体的财产不受侵犯。5、依据国土资发（2001）359号《关于依法加快集体所有权登记发证工作的通知》中集体土地所有权调查技术规定第二条权属调查中第2、3、8项“土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流、农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质范围的，应依法予以纠正，并办理手续。6、根据辽政办发（2004）33号《辽宁省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强集体土地所有权管理工作意见的通知》中集体土地所有权确权原则第一条“集体土地所有权的确定必须严格按照《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》及其他相关法律和行政法规规定进行。”7、依据葫国土资2004年78号《关于对滩涂确权问题的复函》中第三条答复，滩涂是土地资源的组成部分、应由政府土地管理部门统一管理，在土地调查中误划入村屯面积的国有滩涂，要及时纠正。二、事实依据包括：1、2002年12月30日海域确权登记的渤海盐场，即万亩盐田，当时均属海域，并办理取得了21140020020001号海域使用权证书，依据《海域使用管理法》规定，海域属于国家所有。争议范围大部分包含在海域使用权证书范围中，其余部分为海面。2、2001年航拍照片显示该区域为滩涂（海域），在2004年建立龙港区土地利用现状调查数据库初期，作业单位辽宁省第三测绘院依据辽宁省一比一万土地利用数据库建设外业调查技术规程和《全国土地分类》对滩涂的定义（滩涂：指沿海大潮高潮位与低潮位之间的侵潮地带）。按照航拍相片及现状对地类进行确认，争议范围现状符合土地分类中滩涂的定义。3、争议区域在龙港澳区国土资源分局存档的1996年稻池村土地利用斑卡上，图斑卡权属一栏标为集体，不能作为确定滩涂所有权的依据，且稻池村不能提供出拥有滩涂所有权的依据。第一次为集体所有土地正式确权的2005年集体所有权登记发证工作中，稻池村委会负责人均参加了现场指界工作，签署了权属界线签字盖章，当时也并没有对其它地块提出拥有所有权的请求。1991年龙港区土地利用现状图中位于北港街道稻池村东侧5723.89亩滩涂范围不在集体所有权登记发证中。

综上所述，根据事实证据与法律依据，充分说明1991年龙港区土地利用现状图位于北港街道稻池村东侧5723.89亩滩涂，位于海岸线向海一侧，属于海域或滩涂，依法权属为国家所有。并交代了救济权利。

被告提供的作出具体行政行为的证据依据有：1、2004年9月14日关于龙港区域内滩涂确权国有的请示，用以证明龙港区政府就龙港区域内滩涂面积27261亩，应重新予以确权，为明确权属向市土地局进行了请示；2、2004年9月21日市土地局关于对滩涂权属问题的复函，用以证明葫芦岛市土地局关于对滩涂进行依法依规进行确权的答复；3、2006年葫芦岛市人民政府《关于收回龙港区渤海盐场土地使用权暨批准葫芦岛市经济开发区基础配套设施用地的批复》，用以证明市政府收回渤海盐场663公顷土地和99公顷其他国有土地上，为形成工业用地条件，进行基础设施配套和土地平整；4、集体土地权属调查表，共计9份证据材料，用以证明2005年6月土地管理部门为稻池村集体土地确权情况；5、渤海盐场海域使用权证，用以证明渤海盐场属于海域范畴；6、龙港区土地利用现状图，用以证明渤海盐场和稻池村的盐田、滩涂和河流水面的面积。7、2005年9月14日北港街道稻池村001001001号宗地图，用以证明2005年第一次集体土地确权时确定为龙港区稻池村所有的土地情况；15、葫芦岛区土地利用现状图，16、地籍图，17、影像图，15-17号证据用以证明稻池村土地现状和争议土地地貌（8-14属于法律法规规范性文件依据和省政府的复议决定，不属于证据材料）。

原告葫芦岛市龙港区北港街道稻池村民委员会诉称：本案争议的5723.89亩土地系海滩地（部分已经是耕地），并非滩涂，被告对争议土地定性为滩涂系属错误。所谓滩涂，系指沿海大潮位与低潮位之间的潮浸地带。争议海滩地，历史上一直由稻池村人民开发利用，已经大面积开垦为耕地，在该土地被稻池村村民开发利用后，从未被海水浸过，该土地事实上是在沿海高潮位以外，并非位于沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，不属于滩涂。该争议土地在土地改革、农村人民公社期间已经确定为稻池村所有，原锦西市葫芦岛区土地局1991年出版的《稻池村土地利用现状图》及1992年出版的《稻池村土地利用现状图》对这一事实都有明确记载。争议土地系误划入稻池村的说法不真实，也没有事实和法律依据。

原告请求法院判决：1、撤销《葫芦岛市龙港区人民政府对1991年龙港区土地利用现状图中位于北港街道稻池村东侧5723.89亩滩涂权属的处理决定》；2、依法将稻池村堤坝向东延至海边的5723.89亩海滩地确权为稻池村集体所有；3、本案诉讼费用由被告承担。

原告提交的证据有：1、稻池村土地利用现状图；2-3、葫芦岛区土地利用现状图（93年）；4-5、葫芦岛区土地利用现状图（92年）；1-5号证据用以证明原告拥有所有权的土地情况以及争议区域范围；6-7、与被告1号、2号证据相同；8、复议决定；10、21位村民证实材料，与出庭证人证词相同；11、村民签名推荐维权代表材料；12、葫芦岛市处理信访突出问题及群体性事件联系会议办公室《关于龙港区北港街道稻池村部分村民上访涉及土地权属信访事项的答复意见》；13、、14号证据用以证明稻池村部分土地被占用时给予过补偿；15、证人李宝山、王玉仁的证词，用以证明争议区域历史上归原告村民使用，以此维生。

被告辩称：依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国海域使用管理法》以及原国家土地管理局及现国土部文件，根据查明的事实，争议范围属于滩涂权属的处理决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告起诉没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告诉求。

庭审中，法庭归纳了审查内容即：归纳的争议焦点是：1、争议区域在历史上以及葫芦岛建市初期该区域属于陆地还是滩涂或者海域；2、目前争议区域是否曾经确认为原告所有；3、2005年第一次集体权属登记的行为性质、作用，结合审查内容和争议焦点问题，双方进行了举证、质证，通过质证合议庭对双方提供的证据认证如下：

被告提供的1、2、3、4、5、6、7号证据和15、16、17、18号证据，均属于书证、且具有关联性、合法性、客观性，予以采信，被告提供的其他材料，属于规范性文件以及其他行政行为，不作为证据使用。

原告提供的1、2、3、4、5号证据和13、14号证据，符合关联性、合法性和客观性，予以采信。原告提供的6、7号证据与被告的1、2号相同。其他证据属于相关的行政行为以及村民推举代表的联合签名，不作为证据使用；原告提供的21位分别出具的证实材料，与原告提供的出庭证人李宝山、王玉仁的证词相互认证，具有关联性、合法性和客观性，予以采信。

依据可采信证据结合当事人庭审陈述，认定以下事实：

诉争的区域位于葫芦岛龙港区北港街道稻池村已确权的土地东侧，面积5723.89亩。该区域历史上以及葫芦岛建市初期属于滩涂与部分海域。原告所属村民曾经在该区域采集海菜等用以生活。1991-2001年间土地利用现状图以及航拍影响图显示该区域性质为滩涂及部分海面。2002年当时的渤海盐场办理了《海域使用证》。为依法维护农民集体土地所有权确权登记时，确认了原告具有所有权的五宗土地，争议范围没有确认在原告土地权属之内。2006年因葫芦岛市经济开发区在争议区域进行基础设施配套和土地平整，龙港区稻池村村民群体上访，要求该区域归其所有，经市信访部门出具答复意见后，被告于2012年1月6日作出前述处理决定。

另查明，在作出处理决定的程序上，被告在作出该具体行政行为过程中，没有经过申请、立案、调查、听证等必要的行政程序，只是收集了相关的文件、图纸资料。

本院认为，被告作出的被诉行政行为在事实认定上，存在证据不足，事实不清。首先，认定争议区域大部分包含在渤海盐场《海域使用证》范围中，其余部分为海面，说明大部分曾经由渤海盐场使用，但在提供的证据材料中，并没有与此相关的证实；其次，认定争议区域在龙港区国土局存档的1996年稻池村土地利用斑卡上，图斑卡权属一栏标注为集体，但行政卷宗没有该图斑卡的证据。

被诉行政行为的程序方面，存在没有必要的现场调查、听证、讨论等程序。属于行政程序违法或者不当。

关于原告诉请的将争议的5723.89亩海滩地确权为稻池村集体所有的请求，属于行政处理的范畴，不属于人民法院管辖。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第二项一目、三目的规定，经审判委员会研究决定，判决如下：

撤销被告于2012年1月6日作出的《葫芦岛市龙港区人民政府对1991年龙港区土地利用现状图中位于北港街道稻池村东侧的5723.89亩滩涂权属的处理决定》。

一审案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。

 

 

 

 

 

                                        审判长：李彦博

                                         审判员：刘久斌

                                           审判员：孙彬

                                        二0一三年二月四日

                                          书记员：张晓红